实行最严格水资源管理制度的政策解读
发布时间:2017-09-19
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水是生命之源、生产之要、生态之基,水资源过度开发且水环境退化和用水效率低下并存,时空分布不均、与生产力布局不相匹配,尤其农业水资源利用的效率效益低下,用水结构中农业比重过大既是现阶段的突出水情,也是将要长期面临的基本区情,已经成为新疆水利改革发展阶段性的突出特征和制约经济社会发展的首要因素。

建党90多年、建国60多年第一次的中央水利工作会议和《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》(中发〔20111号)首次提出实行最严格水资源管理制度,从体制制度上解决水资源问题。

实行最严格水资源管理制度就是:

通过加强水资源开发利用控制红线管理,严格实行用水总量控制,

通过加强用水效率控制红线管理,全面推进节水型社会建设,

通过加强水功能区限制纳污红线管理,严格控制入河湖排污总量。

通过建立水资源管理责任和考核制度、健全水资源监控体系、完善水资源管理体制、完善水资源管理投入机制、健全政策法规和社会监督机制等措施保障最严格水资源管理制度贯彻落实。

新疆也同全国一道,在空缺20132014两年考核的情况下,2015年首次完成了国家“三条红线”的考核达标,2016年继续完成国家“三条红线”的考核达标。

 开展最严格水源管理制度考核的依据是什么?

2011年中央1号文件《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》明确要求,实行最严格的水资源管理制度,主要任务是建立“用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任和考核制度”四项制度,确立并落实水资源管理“三条红线”(水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污控制红线)。20121月,国务院以(国发〔20123号)文件发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》,对实行最严格水资源管理制度作出全面部署和具体安排,下达了新疆实行最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标。

20131月,国务院办公厅以(国办发〔20132号)印发了《国务院办公厅关于印发实行最严格水资源管理制度考核办法的通知》,明确了考核内容、评分方法等方面,并要求自治区人民政府每年3月底前将上一年度或上一考核期的自查报告上报国务院,同时抄送水利部等考核工作组成员单位。

自治区落实“三条红线”目标完成情况如何?

1.用水总量控制目标完成情况

根据《新疆用水总量控制方案》,新疆2016年度用水总量控制目标为574.98亿立方米。2016年新疆实际用水总量为565.3亿立方米,小于目标值

2.用水效率控制目标完成情况

1)万元国内生产总值用水量降幅。2016年新疆万元国内生产总值用水量为563立方米,2015年万元国内生产总值用水量为619立方米。2016年度万元国内生产总值用水量比2015年下降9%,完成年度目标值6.6%136.3%

2)万元工业增加值用水量降幅。2016年新疆万元工业增加值用水量为41立方米,2015年万元工业增加值用水量为43立方米。2016年度万元工业增加值用水量比2015年下降4.48%,完成年度目标值4.4%100.9%

3)农田灌溉水有效利用系数。家确定的新疆2016年度农田灌溉水有效利用系数目标值为0.53,新疆实际农田灌溉水有效利用系数为0.53,达到年度目标值要求。

3.水功能区限制纳污目标完成情况

重要江河湖泊水功能区水质达标率。国家确定新疆2016年度重要江河湖泊水功能区水质达标率控制目标为86%,新疆实测重要江河湖泊水功能区水质达标率为94%,达到年度目标值要求

自治区在制度建设、措施方面是如何落实最严格水资源管理制度的?

1.制度建设

《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于印发<自治区实行最严格水资源管理制度考核方案(试行)>的通知》(新党办发〔201532号)明确规定“实行最严格水资源管理制度考核结果纳入各级政府和领导干部绩效考核。年度或期末考核结果经自治区人民政府审定后向社会公告,并交干部主管部门,作为对各地、州、市人民政府(行政公署)及兵团各师主要负责人和领导班子综合考评的重要依据。”

20151218,自治区成立了实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组(新政办发〔2015168号),雪克来提扎克尔主席任组长。召开了考核领导小组第一次会议,审议通过《新疆实行最严格水资源管理制度指标考核评分及技术细则》《新疆实行最严格水资源管理制度工作测评评分标准(20142020年)》和《2016年度全疆实行最严格水资源管理制度考核工作实施方案》。

2016年,在党中央、国务院的坚强领导下,在水利部的大力支持、指导和帮助下,新疆有序落实最严格水资源管理制度,不断创新水资源优化配置、节约、保护和管理机制,水资源管理各项工作取得新的进展。

2.完成县(市)、团场 “三条红线”控制指标分解确定工作

在自治区人民政府积极协调,兵地共同努力下,全疆14个地(州、市)及13个兵团师完成了辖区内“三条红线”控制指标分解到县(市)、团场的工作,为“三条红线”控制指标分解确定工作划上了一个圆满的句号。

3.完成《新疆用水总量控制方案》编制工作

在国家发展改革委(发改办农经〔20152059号)批复的《新疆水资源平衡论证报告》基础上,我区完成了《新疆用水总量控制方案》的编制工作,明确了新疆2016-2020年各年度和2025年、2030年的年度减水目标、年度用水总量控制目标,为新疆实行最严格水资源管理制度考核工作提供了基本依据。

4.启动水资源资源消耗总量和强度双控行动,完成水资源消耗总量和强度双控目标

按照国家要求,自治区水利厅联合发展改革委制定出台了《自治区“十三五”水资源消耗总量和强度双控行动方案》(新水函〔201715号),明确了双控行动的指导思想、基本原则、控制目标、重点任务与考核责任等。

5.积极推行河长制工作,制定了《新疆维吾尔自治区全面推行河长制工作方案》

按照《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于全面推行河长制的意见>的通知》(厅字〔201642号)和《水利部 环境保护部贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》(水建管函〔2016449号)要求,结合我区河湖实际,组织制定了《新疆维吾尔自治区全面推行河长制工作方案》,明确了我区全面推行河长制的工作原则和任务,为推进新疆水生态文件建设和保护河湖健康生命奠定了坚实的基础。

6.农业高效节水和灌溉用水计量工作取得新进展

以“节水优先”为指引,以《新疆用水总量控制方案》为基础,编制了《自治区农业高效节水灌溉技术指南》《2016年度高效节水建设实施方案》《南疆大中型灌区田间高效节水实施方案》。2016年,全疆新增高效节水面积371万亩,新建防渗渠道4415公里,完成国家立项的中型灌区节水配套改造项目10个,建设完成自治区小农水“最后一公里”项目200。推广农艺技术节水,调整作物布局,选用节水高产型品种,实施保护性耕作(深耕蓄水保墒、秸秆还田等)和覆盖涵水及化学抗旱等,推进农艺措施与节水灌溉技术有机结合。在昌吉州、吐鲁番市、塔城地区、巴州等地(州、市)相继实施灌溉用水计量措施,对灌溉井安装计量装置,实现对灌溉用水的准确计量和远程监控,不仅有效控制地下水的开采量,而且保证水费征收的公平、公正。

7.开展“十三五”节水型社会建设工作

编制了《新疆节水型社会建设“十三五”规划》,为全区开展节水型社会建设明确了方向和目标。在哈密市、乌鲁木齐市、吐鲁番市等三个地级市开展全国节水型社会建设试点经验的基础上,各地(州、市)积极开展具有本地特色的节水型社会建设工作。以“世界水日”和“中国水周”为契机,组织开展了不同规模、不同形式的宣传活动,开通了新广热线、厅长信箱等,加强了社会舆论监督、完善了公众参与机制。在南疆四地(州)举办了五期高效节水实用技术人员能力建设培训班,进一步提升了基层队伍的工作能力。自治区每年定期组织开展“天山杯”评比活动,对优秀单位予以奖励。

8.积极开展水生态文明建设

自治区牢固树立和贯彻落实“五大发展理念”,坚持走“资源开发可持续、生态环境可持续”发展道路,完成特克斯县水生态系统保护与修复试点的建设工作;启动和完成了一批生态修复工程,实施了克拉玛依市三坪水库至金龙湖连通工程等江河湖库水系连通项目。

9.水利改革发展顶层设计不断完善,体制机制创新取得新突破

研究编制了《新疆水利发展“十三五”规划》《新疆农村饮水安全巩固提升工程“十三五”规划》《新疆水利发展“十三五”扶贫规划》《新疆“十三五”大中型水库建设规划》等多个对水利改革发展具有重要指导意义的综合及专项规划。特别是针对南疆实际情况,编制了《南疆水资源利用和水利工程建设规划》《塔里木河流域综合规划》,配套制定了《南疆大中型灌区骨干工程节水改造实施方案》、田间高效节水等实施方案,为切实打赢脱贫攻坚战、实现新疆与全国同步建成小康社会奠定了规划保障基础。自治区出台了《自治区深化水利改革总体实施意见》《自治区水权改革和水市场建设指导意见(试行)》《新疆农业水价综合改革实施方案》,制定了伊犁河、额尔齐斯河流域水资源管理体制改革方案等,为全面深化水利改革提供了政策依据。

2016年自治区实行最严格水资源管理制度考核情况如何?

自治区实行最严格水资源管理制度考核工作,主要有四个阶段。

第一阶段,自查报告核查。201612月至20172月,根据《自治区2016年度实行最严格水资源管理制度考核实施方案》确定的评分方法和评分标准,自治区考核办从用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、制度建设及相应措施落实情况等四个方面、对照54项考核事项对各地上报的自查报告和复核技术资料进行准确性、合理性和真实性检验;对各地年度目标完成情况进行技术复核;结合年度工作重点,对制度建设和措施落实情况进行资料核查,初步完成各地实行最严格水资源管理制度年度目标完成情况评分表、建设和措施落实情况核查评分表的打分工作,并提出存疑事项。

第二阶段,重点抽查与现场检查。2017426日至513日,自治区考核办派出4个检查组对全区14个州(市、地)及兵团各师开展重点抽查与现场检查工作。通过实地检查,现场查阅相关资料、核实相关情况和数据,以及对存疑事项进行核对后,完成2016年度地级现场检查与重点抽查表、县(市、区、团场)级现场检查与重点抽查表、重点用水户现场检查表、重要水功能区现场检查表(饮用水水源地现场检查表)的打分工作。

第三阶段,形成考核报告和结果等级。根据上报的材料和现场提供的资料,检查组坚持实事求是、客观公正、科学公平的原则,综合自查、核查、现场检查及重点抽查情况,形成各地考核结果等级和考核情况报告

第四阶段,召开考核结果等级座谈会。2017620日,自治区考核办召集考核领导小组成员单位和考核工作相关技术单位对4个检查组形成的各地考核情况报告和考核结果等级进行了讨论。参会代表对考核结果等级未提出异议。根据《自治区党委办公厅 自治区人民政府办公厅关于印发<自治区实行最严格水资源管理制度考核方案(试行)>的通知》(新党办发〔201532号)和《自治区实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组关于印发2016年度新疆实行最严格水资源管理制度考核实施方案的通知》(新水考〔20161号)要求自治区考核工作领导小组应在2017年的3月底前完成对全疆14个州(市、地)和兵团各师2016年度实行最严格水资源管理制度考核工作,并形成《2016年度实行最严格水资源管理制度考核报告》,确定考核结果等级,由自治区人民政府公布,并上报国务院,抄报水利部等国务院考核工作组成员单位。

自治区在实行最严格水资源管理制度方面存在哪些主要问题?

1.农业用水比重下降缓慢。2016年,新疆农业用水量占经济社会用水总量的94.3%,较2015年下降0.4%,下降速度幅度较小。部分地(州、市)灌溉用水量挤占了生态用水量,生态环境进一步恶化的风险加大。

2.兵地协调存在一定困难,实现水资源统一管理难度较大。由于历史原因,地方的大部分县()与兵团团场交叉分布,兵团各师与所在地州的水源属同一水系,兵地用水在同一供水系统,地下水资源又互为依存、难以分割。兵地供水存在一定的分歧,沟通协调较为困难,实现兵地水资源统一管理任重道远。

3.落实退地减水计划存在一定困。由于新增灌溉面积的历史成因,新疆退地减水工作复杂,涉及兵地和行业部门,涉及农业结构、社会经济结构的调整,涉及劳动力转移就业等各方面,是一项系统工程,需要研究制定分类补偿的政策措施,并出台相应的退地减水实施办法。目前,新疆农业用水比重始终降不下来,用水效率不高的一个根本原因就是节约的水资源在一定程度上找不到配置对象,无法转移到工业和服务业等高产出产业,特别是南疆四地州,实现水资源优化配置,控制用水总量难度较大。

4.水利基础设施薄弱,水利投入稳定增长的保障机制尚未健全。由于历史的原因,全疆水利基础设施薄弱,控制性水利枢纽工程缺乏、骨干输水工程防渗率低,灌区水利设施不配套,全疆灌溉水利用系数仅为0.53,特别是贫困地区,工程性缺水问题突出,有近一半的水损失在输水环节上。现有水利投资规模和渠道难以满足水利快速发展的需要,水利建设资金融资渠道不宽,工程维护经费不足等问题依然存在,多层次、多渠道、多元化的水利投入机制亟待健全。

5.水资源计量监控设施建设和水资源管理能力亟待增强。新疆已完成7个地(州、市)的水资源监控能力建设,但监控尚未实现全疆全覆盖,用水总量监控数据未能全面实现实时、准确报送。水资源管理能力和水平与实行最严格水资源管理制度工作要求有一定差距,在管理机构和人员队伍上亟待加强、充实、培训和提高。

6.南疆高效节水推广步伐慢。南疆四地(州)田间高效节水工程建设由于多种原因较北疆和东疆起步晚、差距大,特别是和田地区、喀什地区和克州三地(州),田间高效节水建设项目进展相对滞后。南疆人多地少,果粮、果棉间作面积比例大,且每户耕地地块分散,造成土地确权、土地流转工作过程复杂,成本较高,土地流转难度大;管理不到位,重建设、轻管理的现象依然存在。

落实好最严格水资源管理制度,自治区有什么具体的改进措施?

1.严格实施退地减水计划,落实用水总量控制目标。退地减水是逐步降低过度开发河流和地区的开发利用强度,退减被挤占生态用水的重要措施,也是实现新疆用水总量控制目标的关键。在自治区党委、自治区人民政府领导下,相关部门加强合作,有序推进《新疆用水总量控制方案》确定的计划顺利实施。督导各级地方人民政府和各兵团师尽快编制完善地州的用水总量控制实施方案,并将方案中提及的用水总量控制指标纳入国民经济社会发展规划和政府的重要议事日程,主要领导亲自抓,制定水资源配置目标任务。坚决把用水总量控制方案落到实处,确实把用水总量控制下来。

2.完善水资源管理体制,强化水资源统一管理。按照流域管理与行政区域管理相结合、行政区域管理服从流域管理的原则,以全面推行河长制为契机,加快推进伊犁河、额尔齐斯河流域水资源管理体制改革;进一步深化白杨河、喀什噶尔河等流域管理职能,全面强化流域水资源统一管理。加强兵地之间协调,建立职能清晰、责权明确的水资源统一管理体制,在全疆推广已有的成功经验,建立健全各地(州、市)、县(市)和兵团不同层级重大水问题的区域水资源协调管理委员会,统筹协调、统一管理区域内的涉水事宜,互相融合、互相监督,共同面对水资源短缺问题,同步开展落实最严格水资源管理制度的各项工作。

3.加快补齐水利基础设施短板。按照现代化水利发展的方向,加快阿尔塔什、卡拉贝利、大石门、吉音、大石峡、玉龙喀什、奥依昂额孜、莫莫克、库尔干等一批山区控制性骨干水利工程建设,推进艾比湖生态环境保护、北疆供水二期及其延伸段吐哈盆地水资源调配工程建设工作。同时,进一步加快大中型灌区续建配套与节水改造、高效节水、干支斗三级渠道防渗及田间节水等工程的建设步伐,加快补齐水利基础设施短板。

4.积极实施水资源消耗总量和强度双控制行动方案,推进节水型社会建设。结合全疆用水总量超指标严重、用水效率比较低的实际情况,建立灌溉面积与灌溉水量、地下水取用水量与水位的控制制度。严格规划和建设项目水资源论证,强化取水许可监督管理。严格地下水管理与保护,加快地下水超采区综合治理。加强饮用水水源地保护。加强节水型经济社会发展体系建设,促进用水方式转变和产业结构调整,提高用水效率和效益,建设节水型社会。

5.继续深化水利改革。按照《自治区深化水利改革总体实施意见》《推进自治区水价综合改革实施意见》要求,着重深化水权水价综合改革,加快建立完善水市场建设机制。全面深化水行政审批制度改革,加快转变政府职能,扎实做好“放管服”工作。继续深化水利建设与管理体制改革,不断建立健全保障水利工程良性运营的长效机制。深入推进水利投融资体制改革,充分利用好开发性金融、专项债券等金融支持政策,加快新疆水利投资有限公司组建进程,完善水利投融资平台建设,努力扩大工程建设资金规模和范围。全面执行新的供水价格标准和水资源费征收标准,不断提高全民节水意识。

6.加大农艺措施与节水灌溉融合。进一步加大农艺节水技术研究示范,研究推广适宜性强的抗旱新品种,建立健全投资保障机制。

7.增强水资源计量和监控能力建设。加快传统水文计量方式向流量仪计量方式转变,加快对未实现水资源计量区域的改造工作,实现对全区各行业水资源的管控,提高水资源计量能力,为用水统计和监控提供准确数据。对涉及例如贸易交接等重要环节的流量仪表,规范量值溯源的途径和方式,引入法定计量技术机构作为第三方,保证溯源过程和结果的公正性,从而保证水资源计量的准确性。在水资源监控方面,探索建立我区水力资源监控管理平台,对工业用水安装联网计量仪表,实现用水量的实时监控和在线采集,做到水资源的科学监测管理

 


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